上海外滩踩踏事件的反思及启示

上海外滩踩踏事件的反思及启示

作者：王萌萌

来源：《重庆行政》2016年第03期

2014年12月31日，上海外滩发生踩踏事件，**总书记和李克强总理做出重要批示：一定要做好安全措施，严格查明原因与相关责任人，并吸取其中教训。上海作为我国的特大城市，早前已举办各种较大赛事，理应具备丰富的城市公共安全应急经验与较高应急处理能力，然而却出现惨痛的踩踏事件。踩踏事件发生概率较小，但伤害极大，为此必须切实分析反思上海踩踏事件，使我国城市安全管理警钟长鸣。 一、上海外滩踩踏事件的反思 （一）活动风险评估分析缺乏

2009年科特迪瓦的阿比让在举办世界杯预赛上，由于场馆一处墙面倒塌，引发严重踩踏事件。公共安全专家扎比娜·丰克强调预先进行风险评估，找出风险点有利于维护安全。此次上海外滩活动虽然已被取消，但是观众并不知情，且相关部门并未对地标性活动地及地形进行风险测评。外滩整体狭长，活动空间较为狭小，一旦出现意外事件不便躲避，公众疏散较为困难。外滩观景台台阶落差将近4米，且台阶倾斜度约为30度。宽为5米的台阶中缺少护栏，导致上下行人对流，加之昏暗光线使得公众极易跌倒。当失控的人群涌向观景台，一旦有人跌倒，都将产生“多米诺骨牌”效应，发生踩踏。 （二）人流密度监测控制缺失

2010年柬埔寨金边送水节活动中缺乏对人流密度的监测及预警，以致人群拥挤，发生严重踩踏事件。上海外滩踩踏事件中，晚上近9点时分人群拥挤。尽管监控设施全面覆盖，但管理人员并未据此提取人口密度监测数据，未发现局部人口密度已达危险边缘，耽误了最佳预警与疏导时间。事发当晚上海警方曾发布信息称地铁站人流达到高峰，但是并未进行人群流向分析，致使稍晚时刻，警方才明显发觉外滩人数剧增，已到难以控制局面。未能及时分析现场人口密度及人流方向与事态的恶化息息相关。 （三）安全管理手段实施乏力

2011年马里首都巴马科的伊斯兰教讲经布道活动中，缺少专人维持秩序，场面失控发生踩踏事件。上海外滩踩踏事件中，现场安全管理手段明显缺乏。现场秩序维护人员不足，拥挤发生时难以维持秩序。活动现场未预留出公众疏散与救援的应急通道。现场出现撒“纸币”行为，虽然“纸币”不是此次事件诱因，但却是活动的一个不确定性危险因素。在人群密集场合发传单、散布谣言容易诱发踩踏事件，这也是安全管理上的漏洞。

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（四）公众公共安全意识缺乏

1990年麦加朝圣活动中造成高达千人死亡，公众未从中汲取教训培养安全意识，此后几乎每年仍发生类似事件。2015年麦加朝圣活动更是造成769人遇难。上海外滩踩踏事件中36人遇难，49人受伤。遇难者年龄介于12岁与37岁之间。分析遇难者群体，可发现多为年轻人，年龄12～20岁者基本属于学生群体，共8人，占遇难者总人数的22%；年龄21～25岁属于高校学生或刚踏入社会人群的类学生群体，共23人，占64%；年龄25岁以上者基本属于社会群体，共5人，占14%。据此可知，学生群体、类学生群体所占86%，暴露学校安全教育方面的缺失。从风险识别能力上看，公众风险意识整体不强，从事件初期应对上看，公众自救措施单一低效。

二、上海外滩踩踏事件的启示

汲取上海外滩踩踏事件的教训，借鉴国外防踩踏事件的经验，防止大中城市发生类似踩踏事件，建议做好四方面工作。 （一）建立科学风险数据评估程序

香港在大型集会活动前对活动场地进行风险评估，而此次上海外滩新年活动缺乏相应的风险评估程序。我国大中城市应根据实际情况，采取以下两点措施。首先，获取覆盖城区的风险数据。在重大节假日前，应对各类车站、商圈与广场进行风险评估，尤其关注城区重点区域的消防系统、交通状况与日均人流集散情况、车站出入口使用情况、疏导人员等情况，评估后得出风险评估数据，建立覆盖全市的风险评估数据库。根据数据库，相关部门应在重大节日前对存在重大风险隐患的区域督改。其次，严格把控相关活动审批。依据风险评估数据库严把大型活动审批关，对活动选址严格把控，并明确落实活动安全责任人。督促相关负责人制定详细的应急预案，部署相关指挥安保力量，一旦发生危险及时为公众提供准确的逃生信息，避免产生恐慌。

（二）创新区域人流密度监测技术

德国在举行大型活动前量身定制一套安保方案，对人群进行严格检测，一旦人口密度过高，立刻限行。而此次上海外滩新年活动缺乏人流密度监测手段。为此我国大中城市应根据实际情况，运用以下三种监测技术。首先，检索网络相关词条数据预估人群数量。网络词条的检索量和词条信息量在一定程度上，反映公众对相关活动的关注度及活动预期参与人群数量。相关部门应在活动前，根据网民检索相关关键词的词条数量，对舆情进行研判预估人群规模和重点区域。其次，利用监控设备微观实时观测人口密度。防踩踏预警工作是一个系统工程，其中微观的智能视频监控技术能够发挥很大的作用。上海外滩疏于对现场监控数据的统计分析及异常现象的监测，造成了重大伤亡事件。目前大中城市监控设备基本全面覆盖，相关部门应充分利用其监控设备，对商圈、地铁站及公交站等人流量及方向进行监测，形成人口密度数据链，

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以便合理高效配置节假日应急资源。一旦发生异常人群流动倾向，可及时形成预警信息，对公众进行疏导和提示。再次，应用LBS技术宏观把控人群聚集态势。2014年初相关部门就曾根据网民手机百度地图定位服务数据，将大数据可视化，以呈现国内春节人口迁徙情况。大数据可视化是未来的方向，大中城市相关部门应探索运用LBS（基于地理位置的服务）技术，分析网民手机定位信息的大数据，得出人群迁移信息图，以便进行相关预警工作，同时为公众提出相关预警提示。具体方式如接入三大运营商的移动终端，或与百度等平台合作，获取公众节假日重点区域重点时段的人流大数据。 （三）提升公共安全应对预警措施

日本采取独特的防踩踏措施，由一支“DJ警察”开展人群引导及安全保障，作用效果明显。我国大中城市应根据实际情况，采取以下两点预警措施。首先，规划并安装电子警示牌。在广场或商业圈人流量多的空旷领域安装电子警示牌，警示牌标记应包括当前人群密度、拥挤情况和预计拥挤情况，以绿、黄、红表示人群密度等级高低。当每平方米人数少于1人时显示绿色，表明较为安全；当每平方米人数为1～3人时显示黄色，提示较为拥挤；当每平方米人数大于5人时显示红色，警示易发生安全事件。三色显示直观精确，为人流监测及引导工作提供便利。其次，建立公共安全智能平台。通过分析上海外滩事件可知公众获取信息不对称，以致观景台上下人流对冲，引发踩踏事件。目前市民微信使用率极高，微信平台信息传播速度快。为确保市民出行安全，开发城市公共安全APP软件，建立微信、微博、手机信息推送平台，实时播报重点区域重点时段的人流密集度和安全等级，合理引导公众出行路线，同时发布踩踏事件的预防及应急自救措施。 （四）加强公共安全执法管制力度

迪拜2015年跨年活动有专人负责统计广场人流量，当人口密度达到区域上限立刻限行，保障了现场140万人安全，此次上海外滩新年活动执法管制缺乏力度。为此我国大中城市应根据实际情况，重视以下两项工作。首先，加强人群疏导安保力量。研究表明，从出现拥挤到踩踏事件发生仅需23分钟左右。相关部门应根据人员密度数据做出预测，一旦发现部分区域人员密度变化异常，应提前预警，及时调派安保队伍，指引疏散路径。其次，提高执法人员的执法强度。统筹各类执法力量进行统一指挥，对可能引起危机的苗头事件果断处置，对散布谣言、有危险行为的人员要及时控制。 （五）培养公众公共安全意识

澳大利亚悉尼跨年烟花活动前，相关部门会提前两周通过传媒向公众普及安全知识，确保宣传全面覆盖。而此次上海外滩缺乏相关安全知识的宣传与提示。为此我国大中城市应根据实际情况，重视以下三方面宣传教育。首先，加强重点人群的教育。根据上海外滩踩踏事件研究发现，遇难者中以学生群体为主，因此必须加强中学、高校在校生的安全知识培训，一旦遇到危险要听从执法管理者的指挥，按照科学的方法有序撤离。同时，也要注意通过社区对社会年

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轻群体进行宣传教育，张贴公共安全宣传海报，提升年轻群体的安全意识。其次，强化避难技巧的培训。通过电视、广播与新媒体等平台，推送相关避难技巧等，理性应对拥挤、减少恐慌及伤亡。再次，加强相关人员的演练。执法和管理人员应进行应急培训和演练，充分利用各地应急管理培训中心等机构，对公安、武警和应急办等相关执法人员进行知识培训和事件演练，提高应急救援实战能力；对商场或广场的管理人员，室内外大型活动的法人或负责人，以及活动现场的管理人员等，开展系列讲座或视频学习，增强责任意识，提升监控能力和应对水平。